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      挑戰很多 林改配套改革政策設計怎么突圍?

      媒體:評估圣文苑  作者:森評魂
      專業號:綠緣 2013/1/28 14:47:13
        全國集體林權制度改革的巨大進展有目共睹,將載入史冊?,F在,應將目光轉向配套改革中暴露出的新矛盾和新問題,直面挑戰,推進林改配套政策設計——日前,國家林業局經濟發展研究中心研究員劉璨在接受《中國綠色時報》記者采訪時提出,應拓展視野、與時俱進,以民生為切入點設計林改配套政策。

        時代變化、社會進步,林改配套改革面臨重重新挑戰必須直面

        目前,集體林在我國森林資源培育和木材、竹材及其他林產品有效供給中舉足輕重,尤其是南方集體林區。要保證集體林權制度改革健康發展,必須清晰界定集體林產權,但僅僅界定產權還遠遠不夠,只有森林資源保險、補貼、林權抵押貸款、林地適度流轉等配套工作及時跟進,才能增強集體林經營者獲取收益的潛力。

        劉璨對記者說,在成績面前,必須保持清醒。集體林發展依然面臨嚴峻挑戰,無法回避。在城市化和城鎮化大背景下,大量農村勞動力涌向城市城鎮,農村勞動力,尤其是懂經營會管理的青壯年勞動力缺乏,將導致林業發展后勁不足。林業與農業等其他產業比,效益較低,而且這種趨勢還在加劇,經營集體林所獲得的收益與其他產業的差距在不斷拉大,如各級政府對種植業補貼和扶持力度明顯高于林業,外出打工收入明顯高于從事集體林業的收入等。隨著人口紅利逐步消失,林業勞動力成本將明顯上升,這對集體林經營管理將是致命打擊,如果再加上資本流動性過剩推動生產要素價格上漲的因素,集體林經營管理成本將會更高,而木材及其他林產品價格上漲跟不上勞動力和其他生產要素價格上漲的步伐,將進一步壓低集體林經營的收益空間。家庭經營規模小,農戶資本積累有限,加上農民林業專業合作組織發展滯后以及農民心存疑慮等,規模經濟難以在短期內形成氣候;與此同時,由于資本追逐利潤的本性,國內外大資本將強勢上山下鄉,集體林可能成為繼房地產、能源和股市等之后的另一個資本追利的產業,小林農顯然“斗”不過大資本。我國經濟發展對國際貿易的依賴不斷增強,集體林發展受到國際貿易和國際經濟形勢的影響也將隨之加深,如2008年的次貸危機和目前不斷演化的歐債危機,直接沖擊著我國林產品出口,進而影響到我國集體林森林資源培育和農民的收益。與計劃經濟體制不同,在市場經濟條件下,政府可以選擇的激勵集體林發展的政策空間縮小了,而目前參與集體林生產經營的主體又出現了多元化,影響集體林政策的因素復雜化。所有這些挑戰,都增加了制定相關集體林政策的難度,縮小了政策的可選擇空間。

        尋求突圍,林改配套改革政策設計不能回避也避不開國內外大環境

        集體林不是獨立于社會經濟發展和生態建設之外的世外桃源,必然受到國內外乃至社區等多種因素的影響和制約。因此,配套改革政策設計必須高度關注不斷發展變化的周遭形勢。

        劉璨說,在制定相關政策時至少有4點不該被忽視:一是國際金融危機、歐債危機、氣候變化,國際多邊和雙邊協議、條約、議程等,對我國集體林發展所可能產生的影響,如人民幣升值導致進口木材價格下降,在獲得木材價格優勢的同時,又會導致木材產品供給缺口拉大和國內木材價格下跌并存的態勢。二是國家宏觀經濟和生態建設發展戰略趨勢可能對國家集體林經營管理產生的影響,如20世紀90年代,經營主體的林業稅費負擔較重,致使南方集體林發展非常緩慢,這與國家實施中央與地方分稅制等相關財政稅收政策有密切關系。三是與林業發展相關的其他部門的發展戰略與政策可能對集體林經營產生影響,其中比較典型的例子是我國實施退耕還林工程以后,政府部門對退耕地造林給予補貼,但2003年以后,我國陸續減免農業稅費,對糧食和油料生產給予多種補貼,并實施糧食收購保護價等政策措施,這些措施直接導致退耕地造林補貼相對縮水,致使一些地區出現退耕地復耕。四是國家林業重大舉措和發展戰略。以上種種因素,都會直接影響我國集體林業配套改革政策選擇及其可行性。

        僅僅確權并不夠,林農得有錢賺而且賺得比其他產業多才會選擇林業

        林農和林業經營主體為什么要搞林業,說到底,就是“錢”,林農有錢賺而且賺的錢比其他產業多,才會選擇林業并盡心盡力地經營林地。劉璨說:“只有當從事林業生產的收益不低于其他產業的收益時,人們才會選擇林業,才能實現森林面積、蓄積的雙增加,從而實現保障民生與森林資源可持續經營的多贏。”

        什么樣的政策才稱得上對癥下藥?顯而易見,關注民生是關鍵,應該把關注民生作為政策設計的切入點。

        “在我看來,以關注民生為切入點,可以從幾個方面著手:一要看集體林配套改革措施的試點實施效果;二要關注資本上山的相關政策;三要了解農民林業專業合作組織的相關政策;四要開闊眼界,研究宏觀經濟政策、其他部門和國際經濟與政治格局對集體林經營可能產生的影響。”

        劉璨說,集體林配套改革措施主要以試點的形式實施,眼下迫切需要分析這些試點政策的效果,如對森林資源和農民生計、農民生產行為產生了什么影響?是否在全國推行?哪些方面還需要完善?如何完善?是否適合城市化不斷加深等新形勢的時代要求等等。在配套政策設計時,應有比較全面的認識,才能制定適宜的政策,協調大企業利益與農民利益、生態效益與農民利益,保障農民生計。同時,國際政治經濟格局的變化必然會對我國集體林經營產生影響,尤其需要關注人民幣升值可能對我國集體林經營管理和農民生計、生產行為產生的影響,適時提出應對之策。

        “與我們一般認識上的集體林政策設計不同,目前影響配套政策的因素錯綜復雜,風險與不確定性增加。我們認為,‘好’政策,往往可能因為一個因素的改變而成為‘壞’政策,這方面其實已有很多教訓。因此,配套政策設計需要開展更為細致的工作。”從一個政策研究者的角度看,劉璨建議:選擇具有代表性的縣(市、區),作為固定樣本進行長期觀察,集體林政策研究人員一定要親自下去,不能簡單地要求第三方提供數據資料;建立集體林專項政策研究專家制度;更深入地研究專項政策,同時保證集體林政策決策者能夠及時獲得更為充分的信息,建立起多方的強力互動;建立集體林政策研究基地,政策研究人員可以采用社會科學和自然科學多學科理論和方法對集體林政策開展研究,為決策者提供更充分的信息和更多的政策選擇方案。只有這樣,才能有效減少可能出現的決策失誤,增強政策的可操作性和可行性。

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