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      低碳經濟成主流 中國清潔發展路在何方

      媒體:國際融資  作者: 
      專業號:能源林 2011/8/16 14:04:56

        低碳經濟作為新的發展模式,不僅是實現全球減排目標的戰略選擇,也是保證經濟持續健康增長的有效途徑。氣候變化和經濟危機為中國的跨越式發展提供了難得的契機,對此,聯合國工發組織國際環境資源監督管理機構副主任杜江認為:中國低碳經濟發展前景廣闊。

        低碳經濟成為全球經濟轉型的主流熱點之一

        聯合國工業發展組織國際環境資源監督管理機構(以下簡稱聯合國工發組織國際環監機構)的職責是在聯合國工業發展組織的管理指導之下,在環境保護和資源綜合利用領域開展工作。當前,全球化的資源危機和環境危機已經成為影響各個國家和地區經濟可持續發展的重要因素。有關環境與資源的監督管理和合理開發利用,已經成為全球各國政府和組織面臨的一項重要課題和緊迫任務,并促使國際社會對這一問題開始采取積極的應對策略。從1972年聯合國通過《人類環境宣言》和《人類環境行動計劃》以來,各國政府紛紛制定本國的可持續發展戰略,形成了以實施“環境管理體系(EMS)”來達到防止工業污染以及減輕環境負荷的熱潮,獲得顯著有效的管理成果。但隨著全球經濟的飛速發展,對自然資源的不合理開發和生產資源的低效益耗費,已經成為環境問題之外又一個引起廣泛關注的突出問題。特別是發展中國家和地區,對于工業再生資源的有效循環利用,仍處于較低水平。這一問題,實際上已經成為影響全球未來可持續發展的巨大隱憂。

        聯合國工發組織國際環監機構通過制定推廣新的全球環境資源管理認證標準,來協調指導和推動各國政府在環境保護與資源綜合利用的政策制定和執行效力,以及通過不斷推廣新技術、新項目,提升整個環境和資源利用產業的技術進步,不僅在當前具有巨大的社會意義,也會對全球各個國家地區經濟的可持續發展帶來深遠影響。

        我們的職責就是努力喚起全球各國政府和人民的環境資源危機意識,致力于生態工業新理念的實施和循環經濟鏈的建設,促進全球環境保護與資源綜合利用產業的快速進步,推動國際經濟秩序的健康有序發展,最終建立一個和諧共贏、持續發展的國際循環經濟新秩序。

        在全球提倡“節能,綠色,環?!钡慕裉?,清潔能源作為不排放污染物的能源備受各國的關注。清潔能源包括核能和可再生能源,2011年3月,在日本發生的核泄漏事件給予核能沉重的打擊,歐盟多國放棄核電,中國也暫停新核電項目。于是,可再生能源被作為新能源發電的重點被再次關注,可再生能源是不會枯竭的能源,如水力發電、風力發電、太陽能光伏發電、生物質能發電,潮汐發電、地熱能發電等。2011年6月22~24日,第八屆亞洲風能大會暨國際風能設備展覽會在中國隆重召開,展出了以風能為主的中國近些年新能源發電中的一些成果和新品,也對今后的新能源發展進行了預測和展望。中國有著豐富的能源,現階段火電還是主要的發電方式,新能源發電正在快速發展之中,并已初具雛形。

        當前,全球正進入向低碳經濟轉型的階段,低碳經濟成為主流熱點之一。但是,在中國,就低碳的政策法律而言,中國才剛剛起步。相關政策法律尚不完善,尚未形成系統化?!笆濉笔侵袊茉大w系轉型的關鍵期,也是清潔能源發展的重要契機。我們不僅要重視清潔能源在技術方面的進步,還應做好配套的政策建設,為清潔能源的發展營造良好的外部環境。只有推動體制和機制進一步優化和改革,才能更好地實現能源行業內部以及能源行業與經濟社會的協調發展。

        世界各國對可再生能源的激勵政策

        縱觀國際社會,為有效應對全球氣候變化,保障能源安全,世界各國均對可再生能源發展給予高度重視,并為之出臺了一系列激勵措施。美國由于其政策體系完善,激勵力度大,能夠較好協調各關聯方利益,可再生能源產業發展迅速。經過多年探索積累,發達國家在支持可再生能源發展方面已形成一攬子政策,其中既有法律法規、約束性指標等管理類政策,也有稅收抵免、直接補貼、金融支持等激勵類政策。前者側重于為可再生能源發展創造新市場空間,為其發展掃除體制和政策保障;后者側重于支持可再生能源技術的產業化,調動各方投資和應用可再生能源的積極性。各類政策彼此呼應,相互促進。

        政策性激勵措施

        世界發達國家在相關法律法規、標準、約束性指標等管理類政策方面不斷完善。美國和可再生能源相關的聯邦法律法規到目前為止有近10部。這些法律法規有兩個特點,一是新的法律法規多是在原有法律法規基礎上進一步調整、完善形成,有一致性;二是在新法律法規中盡可能吸收和反映與可再生能源發展密切相關的技術、經濟以及政治領域的最新成果,有適應性。

        《1978公用事業(1937.940,0.00,0.00%)管制政策法案》對促進美國可再生能源產業發展具有里程碑意義,該法案首次提出電力公司必須按“可避免成本”購買合格發電設施生產的清潔電力,從而為可再生能源發電技術和化石燃料發電技術的公平競爭創造了條件。

        《1979能源稅法案》首次對可再生能源的投資者給予投資稅抵扣,并允許可再生能源項目實行加速折舊。

        《1992能源政策法案》首次提出對可再生能源的生產給予生產稅抵扣對免稅公共事業單位、地方政府和農村經營的可再生能源發電企業按照生產的電量給予經濟補助。

        《2005能源安全法案》創造性地提出利用金融工具促進可再生能源產業發展,法案首次引入清潔可再生能源債券機制為公共領域的可再生能源項目募集資金,引入貸款擔保機制為可再生能源技術的商業化提供資金支持。

        《2007聯邦能源獨立于安全法案》提出了非常激進的可再生能源產業發展目標“20in10”,希望通過大力發展生物乙醇,用10年的時間將美國汽油消費降低20%。

        《2009美國復蘇和再投資法案》提出通過投資稅抵免的辦法鼓勵美國本土可再生能源設備制造業的發展。

        《2009美國清潔能源與安全法案》首次提出了美國應對全球氣候變化的一攬子方案,使全社會更加關注可再生能源發展。

        同時,頒布促進可再生能源發展的各類標準。標準是驅動可再生能源發展非常重要的政策工具,制定及時和有強制性的標準會極大促進可再生能源發展。

        譬如,為推動汽車行業節能減排、支持新能源汽車發展,奧巴馬政府2009年5月頒布了2012年到2016年燃油經濟性和二氧化碳排放標準,要求汽車制造商的燃油標準在2016年達到35.5英里/加侖汽油。新標準的出臺成為美國能源汽車產業化和市場化的第一推動力,美國電動汽車及電池產業迅速興起。

        約束性指標及配額制度。約束性指標和配額制度對形成可再生能源的市場需求,增強廠商的投資和生產信心,引導技術研發有重要作用。如為推進太陽能熱能利用系統的發展,《2007年聯邦能源獨立于安全法案》要求聯邦政府所屬的新建筑以及進行大修的建筑至少30%的生活熱水必須源自太陽能。為推進可再生電力的發展,《2005能源政策法案》要求2007~2009年的聯邦政府電力消費中,可再生電力的份額不得小于3%,2010~2012年不得小于5%,2013年以后不得小于7.5%。

        隨著可再生能源技術產業化的不斷推進,聯邦政府制定的約束性指標覆蓋范圍有越來越寬的趨勢,比如《2009美國復蘇和再投資法案》要求所有的電力公司到2020年其電力供應中要有20%的比例來自于可再生能源和能效改進,其中15%來自風能、太陽能等可再生能源,5%來自能效提高。對于可再生能源電力所占比例無法達到15%的州,可將這一目標降為12%,但能效目標要提到8%。

        約束性指標的另一個特點是既有針對部門的總量指標,也有分解指標,可操作性強。比如13423號總統行政令對擁有超過20輛公車的聯邦政府部門制定了部門油品消耗整體目標,要求在2015年以前這些部門每年的油品消費總量必須以2%的速度下降,與此同時,車用替代能源的消費總量必須以每年10%的速度增長。

        經濟性激勵措施

        1.稅收抵免。稅收抵免是聯邦政府促進可再生能源發展最主要的經濟措施,聯邦政府會根據可再生能源發展的實際發展情況對稅收抵免的覆蓋范圍、抵免額度不斷予以調整。

      投資稅抵免。美國對可再生能源的投資稅抵免有兩個突出特點:一是享受投資稅抵免的可再生能源范圍不斷擴大,額度不斷增加,但對申請者的資質要求越來越嚴,目前美國已經開始利用全生命周期評價法作為評價一個項目是否值得聯邦政府支持的標準。二是稅收抵免的靈活性有所增強,《2009美國復蘇和再投資法案》允許納稅人對新建裝置可在可再生電力生產稅抵免、投資稅抵免以及聯邦基金之間任選其一;對符合條件的用于可再生能源設備的制造、研發設備的安裝、設備重置和產能擴大項目,都可按照設備費用的30%給予投資稅抵免。

        生產稅和生產所得稅抵免。生產稅抵免可以追溯到《1992能源政策法案》,法案對可再生電力生產給予生產稅抵免,該政策此后幾度調整,目前根據不同的可再生能源類規定了相應的抵免額度以及優惠時效。生產所得稅抵免可以追溯到《2005能源政策法案》,主要集中在生物燃料領域。法案規定,生產能力小于6000萬加侖的小型燃料乙醇生產商和生產能力小于1500萬加侖的小型生物柴油生產商,可以享受0.1美元/加侖的生產所得稅減免。

        消費稅抵免。主要集中在生物燃料領域,其中燃料乙醇的消費稅減免可以追溯到1978年的聯邦《能源稅收法案》中,當時美國政府為鼓勵乙醇汽油的使用,免除乙醇汽油4美分/加侖的消費稅。此后,聯邦政府對乙醇汽油的消費稅減免一直在4~6美分/加侖浮動,目前燃料乙醇的消費稅減免標準為0.51美元/加侖,對于使用非農業原料,如動物油脂生產的生物柴油,消費稅減免額度為0.5美元/加侖。

        2.對生產側和消費側直接補貼?;凇?009美國復蘇和再投資法案》的撥款,美國財政部和能源部將采取直接付款而非稅收減免形式,對5000個生物質能、太陽能、風能和其他可再生能源項目設施進行補貼。美國加州政府出臺獎勵政策,對獲得新型儲能系統資格(AES)的供應商提供每瓦2美元的補助。為鼓勵使用新能源汽車,在稅收抵免的基礎上,美國能源部還專門建立了一個短期資助項目,對部分購車者直接進行資助。

        3.加速折舊。為使可再生能源的投資人加快投資成本,美國政府非常重視運用折舊政策?!?979能源稅法案》提出可再生能源利用項目可以根據聯邦加速折舊成本回收制度,享受加速折舊優惠。該政策在此后的《1986年國內稅收法案》、《2005聯邦能源安全法案》、《2008能源改進和延長法案》和《2009美國復蘇和再投資法案》等法案中有所調整。一些商業化時機已經成熟的可再生能源技術,如風能、太陽能、地熱能,燃料電池、微型燃氣輪機,地源熱泵、熱電聯產和小型風電等,也被納入到加速折舊的范圍內?!?008聯邦經濟刺激法案》還提出對一些符合條件的可再生能源項目給予50%額外折舊,其余部分的折舊按照正常折舊程序操作?!?009美國復蘇和再投資法案》將這一條款延長至2009年底。

        中國清潔發展行動啟示錄

        第一,將發展可再生能源切實提高到國家戰略層面,并持之以恒底推進。

        中國是世界溫室氣體排放最大、排放增長速度最快的國家之一,在中國發展可再生能源的重要性絕不亞于美國。目前中國已出臺了一系列支持可再生能源發展的法律法規和激勵措施,但可再生能源發展仍存在認識不到位、時冷時熱、競爭市場混亂、政策缺乏連貫性等問題,我們必須重新調整思路,從更高、更新的角度推動可再生能源持續、快速發展。

        第二,制定導向明確和操作性強的法律、法規或條例,為可再生能源發展提供有力的法律保障。

        美國有關可再生能源發展的法律法規既有宏觀性的論述,擁有具體的政策規定,有關政策詳實具體、界限清楚、可操作性強。如《2009美國復蘇和再投資法案》對能夠享受可再生能源投資稅抵扣的項目從系統容量、系統效率到享受額度、優惠時效等都按照不同的技術類型一一列示。而中國有關可再生能源發展的法律法規以及政策文件普遍存在重號召而缺操作性的問題。如《可再生能源法》雖然規定了電網公司應全額收購新能源電力,但由于缺乏具體的程序性規定以及相關的并網規則,導致該項規定在實際中較難落實,風電、光伏發電不能上網的問題非常突出。中國應進一步修改和完善有關可再生能源的法律法規,特別是要增強可操作性,尤其是對新能源發電上網、電價機制等進一步做出更明確的規定。

        第三,制定支持可再生能源發展的總體戰略和一攬子政策。

        可再生能源產業是新興產業,更需要在戰略上提前謀劃,否則很容易出現科技與產業脫節、生產與應用脫節等傳統產業發展中常見的問題。世界發達國家在發展可再生能源方面已經形成了較成熟的戰略思路,因此,其政府就有一貫性,政策發出的信號也更加科學和有引導力。在其政策體系中,既有約束性的法律和指標規定,也有激勵性的財政、稅收和金融支持,相互配合、彼此呼應。由于可再生能源產業在中國發展的時間不長,中國對可再生能源發展還缺乏頂層的戰略設計,政策之間相互脫節、部門之間不協調甚至相互制約等問題還很普遍。我們亟需在形成總體戰略思路的基礎上,通過協調各方利益,加快制定支持可再生能源發展的一攬子政策。

        第四,早期強有力的經濟支持對奠定本國在可再生能源領域的全球競爭力會起決定性作用。

        發達國家的政府機構強烈地意識到可再生能源產業是未來全球產業競爭的一個焦點,因此,其支持可再生能源發展的政策力度是前所未有。這種強力支持的結果,使其在全球金融危機后新一輪的產業競爭中再次成為領導者。中國也在很早前就提出并推動可再生能源發展,但在政策投入上,中國與發達國家的差距還很大,不僅資金投入遠遠不夠,而且在市場應用,技術創新。人才培養等方面還存在諸多體制性保障。

        中國正處于城市化、工業化快速發展時期,到2020年以煤炭為主導的高碳能源占一次能源的比例仍將高達85%。為此,大力發展以煤炭能源潔凈高效利用為主,包括節能減排,新能源和可再生能源利用,二氧化碳捕集、貯存、利用在內的低碳能源技術,實現高碳能源低碳化利用和高碳產業低碳化發展至關重要。據測算,到2050年,高碳能源低碳化利用技術對中國碳減排的貢獻率有望達到77.5%。除煤炭的高效清潔利用,最大限度地開發和利用其他新能源,大力發展海上天然氣,開發海洋能,實現海氣登陸工程對低碳能源的挖掘和利用有著重大意義,必須加大科技投入。

        中國提出轉變經濟發展方式已經30年之久,將其正式列入“五年規劃”也已經有3次、長達15年。中國政府明確提出:“十二五”時期是加快轉變經濟發展方式的攻堅時期,并將“以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線”作為制定“十二五”規劃的指導思想。國家甚至以主動調低“十二五”時期的經濟發展速度指標(7%),來表明轉變經濟發展方式的決心和意志。

        為應對全球氣候變暖,中國在哥本哈根全球氣候峰會上提出“碳減排目標”,在2020年前單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%?!笆濉眴挝籊DP能耗下降16%,CO2排放降低17%,非化石能源占一次能源消費比重上升至11.4%等目標。這標志著中國將正式進入碳總量控制時代。

        能源是經濟發展的動力,經濟系統采用什么樣的能源結構,是決定高碳經濟與低碳經濟的根本。同樣規模的經濟系統,如果基本能源為高碳的化石能源,或者能源結構中以高碳化石能源為主,則其經濟特征就會呈現出高碳特征;反之,如果基本能源為低碳的清潔和可再生能源,或者能源結構中以低碳的清潔和可再生能源為主,則其經濟特征就會呈現出低碳特征。從這個角度理解,低碳經濟應該是含碳燃料所排放的CO2顯著降低的經濟,是能源高效利用、清潔利用和低碳或無碳能源開發與利用的經濟。

        優化能源結構主要應通過發展可再生能源和對傳統能源的清潔高效利用來實現。一是要大力發展可再生能源。充分利用水電、沼氣、太陽能熱利用和地熱能等技術成熟、經濟性好的可再生能源,加快推進風力發電、生物質發電、太陽能發電的產業化發展,逐步提高其在能源結構中的比例,力爭到2015年達到11.4%,到2020年達到l5%左右。二是加強對傳統能源的清潔高效利用。加大原煤入洗比重,減少原煤運輸和直接燃燒,這樣既可節約10%至15%的能源,又可從源頭上控制燃煤污染物(SO2、CO2、煙塵等)的排放;加快發展清潔煤發電、熱電聯產、煤炭高效轉化(氣化、液化、制氫、制甲醇、制二甲醚、制烯烴)等,降低煤炭消費強度,減少轉化過程中的污染物排放。

        加強增量控制,需要從源頭“凈化增量”,使之符合低能耗、低碳排放的要求,以有效地避免或減少新增產業被高碳鎖定,打造低碳產業鏈。一是產業增量向第三產業傾斜,特別是向現代金融、科技服務、現代物流、信息服務、創意產業、休閑旅游、服務外包、會展及總部經濟等現代服務業傾斜,促進第三產業加快發展,逐步增加其比重,“減工業化”,減輕產業的高“碳鎖定”。二是工業增量向高新技術產業、戰略性新興產業傾斜,重點支持電子信息、高端裝備制造、新能源、新材料、生物醫藥等產業,逐步“降重工業化”,減輕經濟發展對高碳的重化工業的依賴,攤薄工業的碳強度。三是嚴格限制新增高耗能產業項目,避免新增的高“碳鎖定”和沉沒成本,逐步降低高耗能產業的比重,降低工業的平均碳成本。

        低碳技術創新的主要方向:一是加快無碳能源技術,即核能、太陽能、風能、生物質能、潮汐能、地熱能、氫能等可再生能源技術以及智能電網技術的開發與應用。二是加快減碳技術,包括:高耗能高排放領域的節能減排技術(如火電減排、新能源汽車、節能建筑、工業動力系統節能等技術);清潔煤技術(IGCC)、油氣資源和煤層氣的勘探等技術的開發與應用。三是加快去碳技術,即碳捕獲與封存技術(CCS),以及溫室氣體的資源化利用技術開發與應用。四是加快對國際先進低碳技術的引進、消化、吸收與推廣。

        以制度創新推動低碳經濟發展

        發展低碳經濟,需要改變原有制度下的利益規則,依靠制度創新激勵或引導經濟主體的行為。在現有制度體系基礎上,發展低碳經濟的制度創新思路是:

        在法律制度層面:一是按照發展低碳經濟的總體要求,完善能源有關的立法,如:制定國家《能源法》,修訂《可再生能源法》、《節約能源法》、《電力法》、《煤炭法》等。二是抓緊研究制定《發展低碳經濟指導意見》、《加快推進合同能源管理促進節能服務業發展的意見》等法律法規。三是抓緊完善已有法律的相關配套法規和標準。形成完善的低碳經濟法律保障體系。

        在政策制度層面:一是財政政策創新。在經常性預算中,增設低碳經濟發展支出科目,并規定其增長幅度。加大對重點節能環保工程、企業從事低碳技術研發投資和建設、消費者使用節能環保產品的財政補貼力度。增加政府優先采購節能和低碳產品的強制性規定。加大對地方政府開發可再生能源、發展低碳產業、推進節能減排等的財政轉移支付力度。二是稅收政策創新。企業所得稅方面,對低碳產品生產企業,給予稅收優惠;對低碳、環保節能設備,實行加速折舊、再投資退稅和遞延納稅等優惠;加大低碳設備、產品研發費用的稅前扣除比例。增值稅方面,對高碳化石能源和可再生清潔能源分別按17%和13%的稅率征稅;對利用清潔能源生產的無污染產品實行減免或即征即退政策。消費稅方面,對不同能耗和碳排放的產品實行差別稅率;開征成品油消費稅。資源稅方面,開征環境類稅種,首先開征碳稅。三是產業政策創新。完善產業增量控制引導制度,鼓勵低碳產業、限制高碳產業發展;完善產業存量優化調整制度,鼓勵對高碳產業、設備、產品實行低碳化改造,鼓勵加快淘汰高碳的落后產能。四是技術政策創新。完善降低技術創新成本的技術推動政策和提高技術創新收益的需求拉動政策(如:知識產權保護,稅收抵免和新技術的消費抵免,政府采購,技術授權,管制標準等)。五是管理制度創新。制定碳排放考核標準、能效標準及其審計制度,制定地方政府和企業的低碳經濟評價指標體系,制定能源合同政策,實行自愿減排協議制度,推行能源合同管理。六是其他政策制度創新。完善能源價格形成機制;完善碳金融政策,鼓勵開發碳金融衍生品,拓寬低碳產業和項目的融資渠道;完善碳交易市場機制,制定碳交易、碳預算和碳分配標準,推動碳券、碳排放權、碳期貨市場交易等。

        中國低碳經濟發展前景廣闊

        低碳經濟作為新的發展模式,不僅是實現全球減排目標的戰略選擇,也是保證經濟持續健康增長的有效途徑。氣候變化和經濟危機為中國的跨越式發展提供了難得的契機,中國必須抓住這次機會,在發展和低碳中找到最佳的平衡點。中國已經意識到了這點,并且已經成為應對氣候變化和實踐低碳經濟的先鋒國家之一。

        中國企業目前已經在多個低碳產品和服務領域取得世界領先地位,其中以可再生能源相關行業最為突出。2009年3月,英國《星期日泰晤士報》發布綠色富豪榜,在上榜的全球100位綠色巨人中,中國內地占17席,在這17人中,11人從事太陽能產業。

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